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　　作者：陳益刊

　　今年土地市場的下滑形勢(shì)，顯然超出不少地方的預(yù)期。

　　近期不少基層政府依法調(diào)整預(yù)算，目的是做到全年預(yù)算收支平衡，其中多數(shù)地方調(diào)低了年初政府性基金預(yù)算收入預(yù)期，而這筆收入主要來自國有土地使用權(quán)出讓收入(下稱“土地出讓收入”)，各地調(diào)降幅度不一，有的地方調(diào)低土地出讓收入降幅甚至高達(dá)97%。

　　而導(dǎo)致土地出讓收入大幅下降的主要原因是，樓市低迷疊加房企困難，導(dǎo)致拿地意愿低。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，今年前10個(gè)月地方政府性基金收入中，土地出讓收入為44027億元，比上年同期下降25.9%。而上一次土地出讓收入降幅超過20%，還是在2015年。

　　土地出讓收入是地方財(cái)政重要收入來源，20多年來土地出讓收入從500多億元增至超8.7萬億元，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，土地財(cái)政依賴度在提升。今年土地出讓收入大幅下滑，土地財(cái)政何去何從？

　　調(diào)降土地出讓收入

　　地方政府財(cái)政收入中，除了以稅收為主的一般公共預(yù)算收入外，另一大財(cái)力就來自政府性基金收入，其中土地出讓收入占比超過九成。由于今年土地市場低迷，土地出讓收入明顯低于年初預(yù)算，為了做到全年預(yù)算收支平衡，10月份以來地方密集披露的預(yù)算調(diào)整報(bào)告中，大多數(shù)地方都調(diào)低了政府性基金預(yù)算收入，其中主要是調(diào)降全年土地出讓收入預(yù)期。

　　從全國層面來看，根據(jù)今年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告來看，今年全年地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入預(yù)計(jì)約9.4萬億元，同比增長0.4%。但從實(shí)際執(zhí)行情況來看，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個(gè)月地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入約4.9萬億元，同比下降24.3%。

　　由于土地出讓收入占政府性基金預(yù)算本級(jí)收入比重達(dá)九成，這也可以粗略被看作，與年初土地出讓收入持平預(yù)期相比，今年土地出讓收入降幅已經(jīng)超過20%，而這可以視為全國地方降幅的一個(gè)平均數(shù)。

　　但由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、土地供需情況等千差萬別，實(shí)際土地出讓收入形勢(shì)也差別極大。第一財(cái)經(jīng)記者查閱近百份地方預(yù)算調(diào)整報(bào)告發(fā)現(xiàn)，多數(shù)土地出讓收入較年初預(yù)期大幅下降，但也有少數(shù)地方保持強(qiáng)勁增長。

　　根據(jù)北京市門頭溝區(qū)2022年區(qū)級(jí)預(yù)算調(diào)整情況的報(bào)告，年初預(yù)計(jì)全年土地出讓收入為119.75億元，此次預(yù)算調(diào)整中，調(diào)減區(qū)級(jí)土地出讓收入85.85億元(較年初預(yù)計(jì)數(shù)降幅約72%)，這主要是今年初預(yù)計(jì)上市并取得收入的多個(gè)項(xiàng)目地塊，截至目前均未入市成交。

　　湖北荊州市今年預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)告顯示，市直政府性基金預(yù)算中地方本級(jí)收入由50.83億元調(diào)整為15.2億元，減少35.63億元。主要是土地出讓收入短收，根據(jù)資規(guī)部門提供的出讓計(jì)劃并結(jié)合財(cái)政體制調(diào)整方案測算收入。

　　近期預(yù)算調(diào)整報(bào)告中，調(diào)降土地出讓收入的還有不少地方，包括貴州銅仁市、浙江永康市、湖南澧縣、陜西安康市、湖北荊門市、云南紅河州、廣東陽江市、四川綿竹市、廣西富川縣等等。如果具體到鎮(zhèn)一級(jí)政府，土地出讓收入波動(dòng)更大。

　　比如，廣東東莞市橋頭鎮(zhèn)公開的今年財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)告顯示，今年年初當(dāng)?shù)仡A(yù)計(jì)土地出讓收入為18.12億元，此次調(diào)減17.71億元，降幅高達(dá)97.7%，而這主要是由于地塊未能如期推出市場，未實(shí)現(xiàn)收入。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，今年以來房地產(chǎn)下行壓力加大，受到疫情反復(fù)、部分地市樓盤爛尾等因素影響，居民端購房能力及購房意愿趨勢(shì)性下行，企業(yè)端部分房企面臨市場融資困難、銷售回款轉(zhuǎn)負(fù)等問題，房企整體預(yù)期較弱、拿地意愿下行，導(dǎo)致政府性基金收入增速快速下行。

　　地方土地出讓收入大幅下滑，直接導(dǎo)致地方可用財(cái)力減少，相應(yīng)支出項(xiàng)目支出縮減。

　　比如，橋頭鎮(zhèn)調(diào)減由國有土地使用權(quán)出讓分成收入及專項(xiàng)債券安排的項(xiàng)目支出17.80億元。包括軌道交通計(jì)提資金、復(fù)墾指標(biāo)費(fèi)、土地統(tǒng)籌費(fèi)用、山和垃圾填埋場搬遷整治及后續(xù)管理項(xiàng)目、水生態(tài)PPP項(xiàng)目、部分道路改造工程等等。

　　不過由于今年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模創(chuàng)歷史新高，新增專項(xiàng)債籌資超過4萬億元，而這筆巨額債務(wù)收入是計(jì)入地方政府性基金賬本中的，因此盡管一些地方土地出讓收入大幅下滑，但由于專項(xiàng)債收入大增，一些地方政府性基金總收入仍保持增長，使得政府性基金支出依然保持相對(duì)較快增長，以穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個(gè)月，盡管全國地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入(約4.9萬億元)同比下降24.3%，但支出(約8.2萬億元)卻同比增長7.7%。

　　當(dāng)然，也有一些地方調(diào)增土地出讓收入預(yù)期，這也是緩解地方財(cái)政收支矛盾的一大重要舉措。

　　比如，浙江杭州市本級(jí)今年預(yù)算調(diào)整的報(bào)告顯示，杭州市本級(jí)政府性基金收入擬由年初的約970億元調(diào)整為1553.89億元，增加583.88億元。而這主要是土地出讓收入預(yù)算較年初大幅增加564.36億元。湖北省咸寧市預(yù)算調(diào)整方案稱，今年加快梓山湖區(qū)域開發(fā)等，土地出讓收入增收12.28億元。

　　土地財(cái)政或難以高增長

　　土地出讓收入波動(dòng)幅度較大，不僅跟房地產(chǎn)、土地市場關(guān)系密切，也跟當(dāng)年財(cái)政收支形勢(shì)密切相關(guān)。一般來說當(dāng)一般公共預(yù)算收入增長乏力，為了緩解收支矛盾，地方加快賣地，土地出讓收入快速增長。

　　根據(jù)官方數(shù)據(jù)，1998年地方土地出讓收入為507億元，而2021年這一收入規(guī)模已高達(dá)8.7萬億元，增長約172倍。盡管土地出讓收入有明顯波動(dòng)，尤其是2012年和2015年均出現(xiàn)下滑，但總體來看，土地出讓收入總體保持增長勢(shì)頭，尤其是2015年以來穩(wěn)步增長，2020年土地出讓收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提高至8.3%。

　　今年土地出讓收入大幅下滑毫無懸念，那么明年土地出讓收入形勢(shì)如何？

　　羅志恒分析，近期穩(wěn)樓市政策持續(xù)發(fā)力，避免房地產(chǎn)過快下行對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面沖擊。供給端，政策從保交樓、保項(xiàng)目逐步轉(zhuǎn)到紓困企業(yè)主體，緩解房企現(xiàn)金流壓力，如央行、銀保監(jiān)會(huì)推出“金融十六條”，證監(jiān)會(huì)推出股權(quán)融資方面調(diào)整優(yōu)化5項(xiàng)措施，保持房地產(chǎn)融資平穩(wěn)有序；需求端，降低居民購房成本，支持剛性和改善性住房需求，提升居民購房信心，避免房地產(chǎn)銷售、投資和土地出讓收入下行對(duì)經(jīng)濟(jì)形成拖累。

　　“預(yù)計(jì)明年的土地市場會(huì)在政策支持下逐步回暖，但經(jīng)濟(jì)下行壓力仍存的背景下，政策傳導(dǎo)至實(shí)體生效仍需要一定時(shí)間，居民、民營房企預(yù)期改善可能偏緩，預(yù)計(jì)2023年國有土地使用權(quán)出讓收入仍負(fù)增長。若土地市場恢復(fù)至疫情前2018~2019年平均水平，則預(yù)計(jì)國有土地使用權(quán)出讓收入增速在-2%左右。”羅志恒說。

　　光大證券首席宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家高瑞東表示，一般而言，各地要求房企在簽訂土地出讓合同后的1個(gè)月內(nèi)繳納成交價(jià)款的50%，6個(gè)月內(nèi)繳清，最遲不超過1年。因此我們可以將土地成交作為領(lǐng)先指標(biāo)，估算2023年的土地出讓收入。我們采用百城土地成交總價(jià)，按照領(lǐng)先規(guī)律進(jìn)行估算，預(yù)計(jì)2023年土地出讓收入增速為-6%左右。

　　今明兩年，土地出讓收入均出現(xiàn)下滑，一些人士認(rèn)為，土地財(cái)政是否成為過去式？

　　一位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，目前說土地財(cái)政成為過去式還尚早，畢竟不管是東部還是西部，短期內(nèi)仍沒辦法擺脫對(duì)土地的依賴。但當(dāng)前和今后一段時(shí)期，整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和消費(fèi)預(yù)期轉(zhuǎn)弱，不可避免會(huì)影響土地收入，如果再過度依賴，地方財(cái)政將難以為繼。

　　遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，土地財(cái)政不會(huì)短期內(nèi)退出歷史舞臺(tái)，只是其邊際收入效應(yīng)在遞減，且不同地區(qū)差異性很大，也就是說土地財(cái)政的一般意義逐漸弱化，特殊屬性永遠(yuǎn)存在。未來，一定是房地產(chǎn)財(cái)政代替土地財(cái)政。

　　羅志恒認(rèn)為，未來土地財(cái)政向何處去，要結(jié)合未來國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及財(cái)稅改革趨勢(shì)綜合判斷。中期來看，隨著房地產(chǎn)行業(yè)高杠桿、高周轉(zhuǎn)時(shí)代終結(jié)，房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，土地出讓收入也將回歸常態(tài)化低增長。

　　“長期來看土地財(cái)政作為時(shí)代的產(chǎn)物也必將伴隨時(shí)代的變遷而發(fā)生相應(yīng)變化，共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展要求房地產(chǎn)繁榮的時(shí)代轉(zhuǎn)向科技和制造強(qiáng)國的時(shí)代，對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入、支出結(jié)構(gòu)都將發(fā)生變化。”羅志恒說。

　　他表示，未來土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型應(yīng)在財(cái)稅體制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重塑稅基和財(cái)政結(jié)構(gòu)、優(yōu)化債務(wù)和支出結(jié)構(gòu)、政策協(xié)調(diào)四大維度上發(fā)力。